교육위원회, 무엇이 문제인가

(新藤宗幸, 『教育委員会 :何が問題か』, 東京: 岩波書店, 2013.) 안재헌 역, 『교육위원회, 무엇이 문제인가: 일본 교육위원회제도의 변천과 개혁 논의』, 파주: 한울, 2015,

일본의 지방자치는 수장(단체장; 도도부현지사 및 시정촌장)을 중심으로 이루어지지만, 수장과 독립된 행정위원회들이 별도로 존재한다. 이는 수장에게 과도한 권력이 집중되는 것을 막기 위한 조치다. 이 행정위원회 중에는 법적으로 반드시 설치하도록(필치규제)되어 있는 경우가 있는데, 대표적으로 교육위원회를 들 수 있다. 교육위원회는 학교교육과 문화재 보호, 평생교육 등의 업무를 주관하며, 모든 도도부현 및 시정촌에 설치된다. 교육위원회는 의회의 동의를 얻어 수장이 임명하는 교육위원으로 구성되고, 교육위원회의 업무를 보좌하기 위해 교육장을 수장으로 하는 사무국을 둔다.^[각주:1]

일본의 교육위원회는 연합군의 보장점령을 받던 1948년 교육위원회법이 제정되면서 탄생했다. 초기 교육위원회는 주민 직선으로 구성되며, 특히 중앙정부(문부성)의 지방교육위원회 지휘감독권이 부정되었다. 특히, 기초자치단체인 시정촌립 학교 교원에 대한 인사권이 시정촌 교육위원회에 있었다는 점도 주목해볼만 하다. 이 교육위원회법은 1956년 지방교육행정법이 제정되면서 폐지됐는데, 그와 함께 교육위원회 제도에도 큰 변화가 생겼다. 먼저, 주민 직선 교육위원이 사라지고 모든 교육위원을 수장이 의회의 동의를 얻어 임명하는 것으로 되었다. 특히, 도도부현 교육위원회 사무국의 교육장을 문부대신이 사전 승인하고, 시정촌 교육장은 도도부현 교육위원회가 사전승인하도록 되었다. 중요한 것은 지방교육위원회에 대한 중앙정부의 지휘 감독권이 크게 강화되었다는 점이다. 1956년 6월 30일, 문부성의 사무차관은 교육위원회에 보낸 통지에서 지방교육행정법의 시행 취지에 대해 이렇게 말하고 있다.

지방공공단체에서 교육행정에 대한 국가의 지도적 지위 및 시정촌에 대한 도도부현 위원회의 지도적 지위를 명확히 하고, 국가·도도부현 및 시정촌의 교육행정이 서로 제휴·연락해서 운영되는 제도를 수립하기 위해 제5장을 만들었다.^[각주:2]

즉, 중앙정부(문부성)을 정점으로 도도부현 교육위원회→시정촌 교육위원회로 이어지는 교육행정의 종적계열화가 이루어진 것이다.  물론, 교육위원회법 시대에도 중앙정부는 《교육위원회월보》를 이용, 지방교육위원회에 문부성의 의사를 전달함으로써, 사실상의 지휘 감독을 했다. 그러나 적어도 이 시기에는 법적으로는 문부성이 "교육위원회의 활동에 대해 일반적 지휘·감독권을 갖지 못하도록"^[각주:3] 되어 있었다.

저자는 교육행정의 종적계열화가 노골화되면서 심각한 문제들이 발생했다고 말한다. 여유(유토리) 교육으로 학력 저하가 우려되자, 지도력 부족 교원을 엄격히 조치하도록 요구되었지만, "지도력 부족을 무엇으로 판단할지는[…] 답을 구하기 어려운 문제"^[각주:4]인 것이다. 하지만 지방교육위원회가 교육행정의 정점에 있는 문부성의 지시를 외면할 수는 없었다.

문부과학성의 통지를 무시할 수는 없는 노릇이었다. 도도부현 교육위원회의 지도주임을 중심으로 한 학교 지도 부문은 지도력 부족 교원을 판정하는 매뉴얼을 만들고, 필요한 인사상의 처우 방법을 정리해서 시정촌 교육위원회에 통지했다.^[각주:5]

문부과학성 초등·중등교육국이 특정한 교원상(敎員象)을 지시하면 '도도부현 교육위원회-시정촌 교육위원회-학교장' 순으로 하달되어 지자체 교육기관이 이러한 지시에 따르는 것이다.^[각주:6]

여유 교육이 부정된 지금에도 이 '지도력 부족 교원에 대한 엄정 조치'는 유지되고 있다. 물론, 지도력이 부족한 교원에 대한 조치가 필요하다는 것은 맞는 이야기다. 하지만 지도력 부족을 어떻게 평가할 것인가는 매우 어려운 문제다. 지도력은 영업사원들의 판매액처럼 수치로 계량화하기 어려운 것이기 때문이다. 한편, 일본 보수 정권이 교육 현장에까지 신국가주의를 침투시켜 내셔널리즘 교육을 강화시키고 있다는 건 유명하다. 그런데 저자는 교원들이  '지도력 부족 교원'이라는 낙인을 피하기 위해 정부 정책에 순응적이 되고 있다고 말한다.

기업의 영업 부문이라면 한 달 동안의 판매목표를 정하고 실적을 통해 성적을 판정하겠지만, 교원은 각자 개성이 다르고 가정이나 지역 환경이 다른 학생을 매일 상대한다. 게다가 학교의 추상적인 교육목표를 근거로 자기목표를 설정하라고 교원에게 요구하는 것은 거의 불가능한 일이다. 그럼에도 평가 결과를 A부터 D까지 수치로 평가하고 이 수치로 성적을 판정하는 것은 교육에 맞지 않다.

수치화한 목표로 성적을 판정하면 교원은 학교장을 비롯한 교원위원회의 지시에 순응하기 마련이다. 즉, 일정한 목표를 실현하기 위해 노력하는 '능력 있는 선생', '의욕 있는 선생'은 나오겠지만 학생의 실상을 파악해서 스스로 공부하는 교원은 배제될 것이다. 이는 교원의 관리일 뿐, 교육의 관리는 아니다.^[각주:7]

다른 중학교 교원은 "마음속으로는 처분받은 자^[각주:8]의 기분을 잘 안다. 자신도 그렇게 하고 싶다고 생각하지만 장래를 생각하면 그럴 수 없다. 하긴 교장이나 교육위원회에 순종하더라도 장래가 있다고는 할 수 없지만……"이라고 고충을 토로하기도 했다.^[각주:9]

2000년, 지방분권개혁의 시행으로 교육위원회 제도에도 변화가 생겼다. 기존의 도도부현 교육장은 교육위원이 아니었지만, 2000년부터는 도도부현의 교육장도 시정촌의 교육장과 마찬가지로 교육위원직을 겸하게 되었다. 또, 문부과학성→도도부현 교육위원회→시정촌 교육위원회로 이어지는 종적계열에도 변화가 생겼다. 중앙정부의 기관위임사무제도가 폐지되었을 뿐 아니라, 교육위원회 교육장에 대한 사전승인 제도가 철폐된 것이다. 이렇듯, 법적으로는 도도부현 교육위원회와 시정촌 교육위원회가 상하 관계가 아니라 상호 평등한 관계가 되었다. 

2000년 단행된 제1차 지방분권개혁까지만 해도 '지방교육행정법'에 "국가(문부성)는 도도부현 교육위원회에, 도도부현 교육위원회는 시정촌 교육위원회에 필요한 지도·조언 또는 지원을 하는 것으로 한다"라고 규정되어 있었다. 그러나 지금은 "지도·조언 또는 지원을 할 수 있다"로 개정되었다.^[각주:10]

하지만, 저자는 이러한 '지방분권개혁'에도 불구하고 종적계열화가 해소된 것은 아니라고 말한다.

하지만 제1차 지방분권개혁 때문에 '일반행정에서 교육행정의 분리·독립', '비권력적 행정', '지도·조언·원조·권고'라는 독특한 논리를 바탕으로 전문직 중심으로 구성된 종적 행정계열이 흔들린 것은 아니었다.^[각주:11]

2000년의 제1차 지방분권개혁으로 도도부현과 시정촌은 적어도 법제상으로는 대등한 관계로 변했다. 이는 도도부현과 시정촌의 교육위원회도 마찬가지이다. 그렇지만 [……] 도도부현 교육위원회는 시정촌 교육위원회의 상위기관 같은 색채가 농후하다.^[각주:12]

특히, 저자는 시정촌립 학교 교원에 대한 인사권이 시정촌 교육위원회가 아니라 도도부현 교육위원회에 있는 것은 문제라고 지적한다. 참고로 1948년 출범한 구 교육위원회 체제에서는 시정촌립 학교 교원에 대한 인사권은 시정촌 교육위원회에, 도도부현립 학교 교원에 대한 인사권은 도도부현 교육위원회에 있었지만, 1956년 개정된 교육위원회 제도부터는 시정촌립 학교 교원의 인사권도 도도부현 교육위원회가 틀어쥐고 있다. 

근래 일본에서는 이 교육위원회 제도에 대한 비판의 목소리가 높아지고 있다. 크게 교육위원회 제도를 폐지하고 수장 부국으로 전환하자는 의견, 교육위원회를 주민 직선으로 선출해야 한다는 의견, 교육위원회 설치 여부를 각 지방자치단체에 맡기자(임의설치)는 의견 등이 그것이다. 현행법상으로는 지방자치단체가 임의로 교육위원회를 폐지할 수는 없으므로, 교육위원회라는 조직은 유지하되 "사실상 교육위원회의 알맹이 업무를 빼는 일도 진행된다."^[각주:13]

한편, 저자는 교육위원회의 유명무실화에는 문부성을 정점으로 하는 종적계열화와 함께, 사무국의 비대한 권한을 이유로 든다. 교육위원회를 포함한 여러 행정위원회에는 위원회의 사무를 보좌하기 위한 사무국이 존재하는데, 교육위원회에서 만큼은 사무국이 교육위원회의 업무를 사실상 주도한다는 것이다. 저자는 교육위원은 비상근이며 교육 분야의 전문가가 아닌 경우도 있지만, 사무국은 그 지역의 엘리트 교원들로 구성되며, 특히 사무국의 수장인 교육장이 상근직이기 때문이라고 분석한다.

행정위원회와 사무국의 관계를 일반적으로 말하면, 사무국은 위원회의 보좌·보조 기능을 맡는다. 그리고 위원회는 특정한 문제를 해결하기 위한 원안 작성을 사무국에 지시하고, 그 원안을 심의하고 의사결정하는 일을 담당한다. 때로는 사무국이 특정 문제의 해결 방안을 능동적으로 수립한 뒤 위원회에 제출하기도 한다.

그런데 교육위원회에서는 행정위원회와 사무국의 관계가 반대로 된 듯하다. 물론 교육위원회 사무국이 교육위원회에 자문하지 않고 위원회의 의사를 공식적으로 결정하지는 않지만, 실제로는 사무구이 업무를 주도한다. 이는 교육위원이 비상근 위원이기 때문이다. 이처럼 교육청 및 시정촌 교육위원회 사무국의 실질적 권한이 큰 것은 교육위원회 제도의 또 다른 근본적인 문제라고 할 수 있다.^[각주:14]

특히, 저자는 사무국이 전문직인 교원들로 구성됨에 따라, 중앙 문부성과 각급 교육위원회는 밀접한 연관을 맺는다고 본다.

교육장을 포함해 사무국의 간부직원은 앞에서도 말했듯이 지자체의 엘리트 교원으로 [……] 일반 교원에게 큰 영향력을 끼친다. 또 교원이라는 전문직 신분이므로 문부과학성의 소관부국 관료와도 긴밀한 관계를 맺는다. ^[각주:15]

저자는 교육위원회 제도를 폐지하고, 수장 산하의 조직으로 전환해야 한다고 말한다. 물론, 교육행정조직을 수장 산하 조직으로 전환하게 되면 교육의 정치적 중립 문제가 대두될 수 있다. 저자는 이러한 의견에 대해 비판적이다. 첫째는 교육의 중립이 무엇인지 정의하기가 어렵다는 것이며, 둘째는, 교육위원회 제도를 통해서 교육의 정치적 중립이 지켜질 수 있다는 생각은 허상이라는 것이다. 현재까지의 교육위원회 제도는 중앙정부, 보다 정확히 말하자면 자민당의 정책이 교육의 정치적 중립이라는 은막 아래 일선 학교로 투입되는 통로에 지나지 않았다는 것이다. 특히, 저자는 교육의 정치적 중립 즉, 교육을 일반행정에서 분리하는 것은 전후 문부성이 자신의 조직을 지키기 위해 내무성과 투쟁할 당시 개발한 논리라는 점을 지적한다.

교육행정을 수장 아래에 두면 이런 의미에서 교육의 정치적 중립성이 훼손된다는 논의가 활발하다. 이는 법적인 규제와 함께 공개성을 높이고 각 지자체에서 교육의 분권화를 철저히 실시하면 해결되는 문제이다. 하지만 교육의 정치적 중립성도 명확히 정의되어 있지 않은데, 여기에 교육행정의 정치적 중립성이 교육위원회 제도에 의해 보장된다는 식의 논의가 전개되고 있다.

[……] 원래 이 명제는 제3장에서 논했듯이 전후 개혁 시 문부성과 내무성 간의 대결에서 문부성이 자립하고 존속하기 위해 필요한 명제였다. 일반행정에서의 독립이라고 말하지만 문부과학상은 관료이고 그 아래 행정조직은 내각 통할하에 있다. 그렇기 때문에 문부과학성은 '자민당 문교국'에 비유되고, 교육 정책은 정당정치와 정권당의 지배에서 벗어나지 못하고 있다. 교육행정의 정치적 중립은 역사적 현실에 입각해서 보면 허구이며 동시에 문부과학성부터 지방교육위원회 사무국에 이르기까지 독립왕국 같은 행정체제를 유지하기 위한 논리일 뿐이다.^[각주:16]

저자의 주장이 다른 교육위원회 제도 개편안들과 특히 구별되는 점은 중앙정부의 문부과학성을 개혁하지 않고는 제도 개혁의 의미가 없다고 본다는 점이다. 즉, 교육위원회 직선제 부활이나 교육위원회가 교육장을 직접 뽑도록 하도록 하는 제도 개혁은 문부과학성을 정점으로 하는 종적계열화가 존재하는 한 의미가 없다는 것이다.

그러나 현행 종적 행정계열에서 이처럼 당연한 일이 가능한지를 생각해보지 않으면 안 된다.

실제로 교육행정학자들이 교육위원회제도는 언급하면서도 중앙교육행정조직의 형태는 언급하지 않는 것은 아이러니한 일이다. 교육위원회제도의 이상주의적 정신을 회복하고 교육 통치 과정에 주민이 직접 참여하기 위해서는 지금껏 논한 바와 같이 중앙에서 지자체에 이르는 교육행정의 구조를 근본부터 바꾸지 않으면 안 된다.^[각주:17]

저자는 마지막 5장에서 "교육을 시민의 손으로 되돌려주기 위해서"^[각주:18] 교육위원회의 직능을 수장에게 이양하고, 특히 시정촌립 학교 교원의 인사권을 도도부현(교육위원회)에서 시정촌(장)으로 이양하여, 소속과 인사권을 통일해야 한다고 말한다. 더 나아가 문부과학성 초등·중등교육국을 폐지하고, 중앙교육위원회를 구성하되, 중앙교육위원회는 교육에 대한 최저 기준선(내셔널 미니멈)만 설정하고 구체적인 사항은 각 지자체가 결정하도록 해야 한다는 것이다.

이 책을 읽는 내내 저자는 내셔널리즘 교육을 강화하는 자민당 정권에 비판적이라는 느낌을 받았다. 또, 그 해결법이 지방자치단체 수장에게 교육 권한을 이양하고 중앙 문부과학성의 관련 조직을 혁파하는 것이라는 주장은 정말로 참신했다. 발상의 전환이랄까. 보통 교육의 정치적 중립을 위해 교육행정조직은 일반행정조직과 분리되어야 한다고 생각하지만, 저자는 그러한 논리가 정치적 중립이라는 허상 아래 정치적 편향을 가져올 뿐이라고 주장하는데, 상당히 참신한 발상이었다.

다만, 저자는 지자체 수장이 교육을 담당하게 되면 야기될 정치적 중립 등의 문제는 여러 노력을 통해 해결할 수 있다고 주장하는데, 이에 대한 구체적이고 현실적인 방안을 제시하지 않고 있는 것은 아쉬운 점이다. 이러한 제도적 장치들이 마련되지 않은 채 교육위원회를 폐지하게 되면, 하시모토의 오사카처럼 수장이 교육행정을 독단하려는 시도(pp.34-36)가 더욱 빈번하게 일어나게 될 것이다.

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1. 이 책 원서가 나올때까지는 교육위원회 위원장과 교육위원회 사무국 교육장이 별개의 직위였으나, 현재는 교육위원장과 교육장이 한 직위로 통합되었음. [본문으로]
2. (新藤宗幸, 『教育委員会 :何が問題か』, 東京: 岩波書店, 2013.) 안재헌 역, 『교육위원회, 무엇이 문제인가: 일본 교육위원회제도의 변천과 개혁 논의』, 파주: 한울, 2015, p.128.에서 재인용. [본문으로]
3. ibid., p.92. [본문으로]
4. ibid., p.20. [본문으로]
5. ibid., p.69. [본문으로]
6. ibid., p.21. [본문으로]
7. ibid., p.73. [본문으로]
8. 일장기 게양이나 기미가요 제창을 강요하는 것에 반대해서 징계 또는 계고(경고) 처분을 받은 교원을 말함. 소노라주. [본문으로]
9. ibid., p.165. [본문으로]
10. ibid., p.50. [본문으로]
11. ibid., p.136. [본문으로]
12. ibid., pp.50-51. [본문으로]
13. (稲継裕昭, 『自治体ガバナンス』, 東京: 放送大学教育振興会, 2013.) 안재헌 역, 『일본 지방자치단체 거버넌스』, 파주: 한울, 2014, pp.96-97. [본문으로]
14. (新藤宗幸, 『教育委員会 :何が問題か』, 東京: 岩波書店, 2013.) 안재헌 역, 『교육위원회, 무엇이 문제인가: 일본 교육위원회제도의 변천과 개혁 논의』, 파주: 한울, 2015, p.22. [본문으로]
15. ibid., p.22. [본문으로]
16. ibid., pp.180-181. [본문으로]
17. ibid., pp.151-152. [본문으로]
18. ibid., p.171. [본문으로]